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A natureza jurídica da multa administrativa ambiental e o Superior Tribunal de Justiça

Não é recente a discussão a respeito da natureza jurídica das sanções administrativas ambientais: para parte da jurisprudência essa responsabilidade seria objetiva, para outra parte seria subjetiva.

No que diz respeito às multas administrativas ambientais, seja na modalidade simples ou diária, essa discussão é ainda mais acirrada, uma vez que o impacto financeiro é imediato e os valores envolvidos costumam ser significativos (pode chegar a 50 milhões de reais o valor de uma multa).

A responsabilização objetiva prescinde da culpa, o que certamente facilita e amplia o âmbito de aplicação dessa responsabilidade, enquanto a responsabilização subjetiva demanda maior cautela e critério na apuração.

Por ser o tribunal de maior relevância na discussão sobre a legislação infraconstitucional, o Superior Tribunal de Justiça possui uma especial relevância na construção da jurisprudência nacional, apontando sempre as tendências que deverão ser acolhidas pelos juízos a quo.

No ano passado a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu no julgamento do REsp n. 1.401.500/PR que a responsabilidade administrativa em matéria ambiental é subjetiva.

O Ministro Antônio Herman Benjamin, relator do citado processo e inquestionavelmente um dos maiores nomes do Direito Ambiental no país, votou pelo provimento do recurso especial ao pugnar pela necessidade de comprovação de culpa, no que foi acompanhado pelos demais julgadores:

 (…)

2. A insurgente opôs Embargos de Declaração com intuito de provocar a manifestação sobre o fato de que os presentes autos não tratam de responsabilidade ambiental civil, que seria objetiva, mas sim de responsabilidade ambiental administrativa, que exige a demonstração de culpa ante sua natureza subjetiva. Entretanto, não houve manifestação expressa quanto ao pedido da recorrente.

3. Cabe esclarecer que, no Direito brasileiro e de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, proprietário ou administrador da área degradada, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis.

4. Todavia, os presentes autos tratam de questão diversa, a saber a natureza da responsabilidade administrativa ambiental, bem como a demonstração de existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao cabimento ou não de multa administrativa.

Sob o argumento de que a responsabilidade administrativa do poluidor seria objetiva e decorreria do risco gerado pela atividade, fazendo com que o poluidor indireto também pudesse ser responsabilizado, o Instituto Ambiental do Paraná – IAP impôs multa simples no valor de mais de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais) à Hexion Química Indústria e Comércio Ltda. em razão de um dano cometido por uma outra empresa com quem esta firmou contrato.

De fato, se o derramamento de metanol na Baía de Paranaguá foi causado pela Methanex Chile Ltda., não há sentido em responsabilizar a primeira empresa – ao menos nesse âmbito de competência, evidentemente – de maneira que a sentença e o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná mereceram sim ser reformados.

O interessante é que antes a jurisprudência em regra seguia o entendimento contrário, aplicando a tais situações o § 1º do art. 14 da Lei n. 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) por analogia, o qual dispunha sobre a modalidade civil de responsabilidade independentemente de culpa:

Art. 14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:

(…)

§ 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Contudo, no que diz respeito à multa simples, a Lei n. 9.605/98 (Lei de Crimes e de Infrações Administrativas Ambientais) dispôs expressamente que a responsabilidade administrativa em matéria ambiental é subjetiva, haja vista a necessidade de comprovar a negligência ou dolo:

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

I – advertência;

II – multa simples;

III – multa diária;

IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;

V – destruição ou inutilização do produto;

VI – suspensão de venda e fabricação do produto;

VII – embargo de obra ou atividade;

VIII – demolição de obra;

IX – suspensão parcial ou total de atividades;

X – (VETADO);

XI – restritiva de direitos. (…)

§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:

I – advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha;

II – opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha.

Isso implica dizer que faltava lastro jurídico à aplicação pura e simples da responsabilidade objetiva às sanções administrativas ambientais de multa, pois a legislação era e é expressa quanto ao dolo e à negligência.

A decisão do REsp n. 1.401.500/PR é o marco da consolidação do entendimento jurisprudencial sobre o assunto em razão da importância e da repercussão do caso, bem como em razão do porte das empresas envolvidas, do valor da multa e da pessoa do ministro relator, que possui mestrado e doutorado, além de ser autor e organizador de diversos trabalhos na área de Direito Ambiental.

No entanto, é importante destacar que já havia na Corte outras decisões nesse sentido, a exemplo do REsp n. 1.251.697/PR e do AgRg no AREsp n. 62.584/RJ, de forma que no STJ existe um processo adiantado de consolidação da jurisprudência a esse respeito.

Se não houver uma reviravolta nessa Corte, a tendência é mesmo que em alguns anos aconteça, no âmbito da Justiça Comum e da Justiça Federal, a uniformização do entendimento de que a apuração da responsabilidade administrativa no caso da multa ambiental se dá pela modalidade subjetiva


Talden Farias

Advogado, consultor jurídico e professor da graduação e pós-graduação (mestrado e doutorado) do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba com atuação nas áreas de Direito Ambiental e Urbanístico. Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba, doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande e doutor em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.


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