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Alteração de Unidade de Conservação: análise da constitucionalidade da MP 756/2016

Um dos acontecimentos mais polêmicos envolvendo o Direito Ambiental no ano de 2016 foi sem dúvida a Medida Provisória – MP 756/2016 editada pelo presidente Temer, a qual excluiu 305 mil hectares da Floresta Nacional – FLONA do Jamanxin, que passaram a compor a recém criada Área de Proteção Ambiental – APA do Jamanxin, ambas no Estado do Pará.

Com isso, ocorreu a diminuição do nível de proteção ambiental existente na área, o que viabilizou a permanência dos posseiros ali presentes, uma vez que as possibilidades de aproveitamento e de uso são bem mais restritos na primeira do que na segunda modalidade de Unidade de Conservação – UC, consoante a Lei 9.985/2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC[1].

A discussão acalorada é inevitável, pois se trata de mais um capítulo do velho e inesgotável embate entre ambientalistas e ruralistas, o que tende a se acentuar cada vez mais aqui no Brasil.

Enquanto aqueles querem ampliar e consolidar as áreas protegidas, estes lutam por mais áreas para o desenvolvimento de atividades agropecuárias – e a Administração Pública no equacionamento desse problema.

Paixões à parte, resta saber se é possível restringir os chamados espaços territoriais ecologicamente protegidos fazendo uso de uma MP.

Impende dizer que o debate é relevante porque o precedente pode fazer com que outros espaços protegidos sejam diminuídos ou até extintos pela mesma via, inclusive no âmbito dos demais níveis federativos.

Pois bem.

O primeiro e mais obvio questionamento diz respeito à existência ou não dos requisitos constitucionais de relevância e urgência, previstos no art. 62 da Constituição da República.

Não parece que a transformação de uma UC mais protetiva em uma menos protetiva atenda a tais pressupostos.

No entanto, o ponto central dessa análise é o inciso III do § 1º do art. 225 da Carta Magna, segundo o qual somente lei pode suprimir espaços territoriais ecologicamente protegidos:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(…)

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

O desiderato constitucional claro é que é possível instituir tais espaços por meio de decreto ou até de outro ato normativo, mas só é possível desfazê-los por meio de lei.

Trata-se de hipótese de aplicação do princípio da reserva legal, segundo o qual determinado tema só pode ser disciplinado por uma espécie normativa específica.

A respeito do assunto, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou da seguinte forma no Ag. Reg. em Rec. Ext. 519.778/RN, que teve como relator o Ministro Luis Roberto Barroso:

(…)

15. A Constituição, portanto, permite a alteração e até mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a referida proteção tenha sido conferida por ato infralegal. Trata-se de um mecanismo de reforço institucional da proteção ao meio ambiente, já que retira da discricionariedade do poder executivo a redução dos espaços ambientalmente protegidos, exigindo-se para tanto deliberação parlamentar, sujeita a maior controle social.

16. Tal arranjo se justifica em face da absoluta relevância do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A dicção constitucional, que o considera um ‘bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida’ (art. 225, caput), reforça o entendimento doutrinário de que se trata de um direito fundamental, vinculado a um dever de solidariedade de amplitude inclusive intergeracional, como já assentado pela jurisprudência deste tribunal.

O Superior Tribunal de Justiça também teve a oportunidade de se pronunciar sobre o assunto no Resp. 1071741/SP, que teve como relator o Ministro Herman Benjamin, notório especialista em Direito Ambiental:

Ementa: AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DEJACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1º, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1º, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2º, I E V, 3º, IV, 6º E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITODE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO (…) NA SUA MISSÃO DE PROTEGER O MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO PARA AS PRESENTES E FUTURAS GERAÇÕES, COMO PATRONO QUE É DA PRESERVAÇÃO E RESTAURAÇÃO DOS PROCESSOS ECOLÓGICOS ESSENCIAIS, INCUMBE AO ESTADO DEFINIR, EM TODAS AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO, ESPAÇOS TERRITORIAIS E SEUS COMPONENTES A SEREM ESPECIALMENTE PROTEGIDOS, SENDO A ALTERAÇÃO E A SUPRESSÃO PERMITIDAS SOMENTE ATRAVÉS DE LEI, VEDADA QUALQUER UTILIZAÇÃO QUE COMPROMETA A INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS QUE JUSTIFIQUEM SUA PROTEÇÃO (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 225, § 1º, III).

Sendo assim, a inconstitucionalidade formal da MP 756/2016 é evidente, e assim deverá ser declarada quando o STF for provocado nesse sentido, dado que somente uma lei formal poderia alterar uma UC ou parte dela para um nível de proteção menor.


[1] Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

§ 1º. A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.

§ 2º. Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental.

§ 3º. As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.

§ 4º. Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.

§ 5º. A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.

Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.

§ 1º. A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.

§ 2º. Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.

§ 3º. A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.

§ 4º. A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.

§ 5º. A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais residentes.

§ 6º. A unidade desta categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será denominada, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal.


TALDEN FARIAS

Advogado e professor da graduação e pós-graduação (mestrado e doutorado) do Centro de Ciências Jurídicas da UFPB, com atuação nas áreas de Direito Ambiental e Urbanístico.

Alteração de Unidade de Conservação: análise da constitucionalidade da MP 756/2016
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Um comentário

  1. - 31/01/2017 at 21:18

    Super esclarecedor, Talden.
    Parabéns!

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