Plano Diretor e provas de procuradoria municipal: o casamento perfeito!

O direito urbanístico é um ramo especialmente importante para os concursos de Procuradoria Municipal, assim como o capítulo que trata do Plano Diretor. Por isso, já foi amplamente cobrado em provas para ingresso nesses órgãos, conforme transcrição do enunciado das questões da PGM-Aracaju e da PGM-São Paulo:

(PGM-Aracaju – CESPE – 2007) À luz das diretrizes constitucionais, o Estatuto da Cidade institui o plano diretor como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. O plano diretor é obrigatório para municípios com população acima de 20.000 habitantes, para aqueles situados em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em áreas de interesse turístico, ou em áreas sob influência de empreendimentos de grande impacto ambiental. Municípios que não se incluam em qualquer dessas categorias precisam dispor obrigatoriamente de um plano diretor, se o poder público pretender aplicar os instrumentos previstos no capítulo de Reforma Urbana da Constituição de 1988. Em relação ao que dispõe o Estatuto da Cidade quanto ao plano diretor, redija um texto dissertativo que responda, justificadamente, aos seguintes questionamentos. 1- qual a concepção de plano diretor contida no Estatuto da Cidade? 2- como implementar o plano diretor? 3- como o plano diretor serve de instrumento constitucional de regulação da propriedade urbana?

(PGM – São Paulo – VUNESP – 2014) O Plano Diretor como Instrumento básico de tutela do meio ambiente artificial, constante no Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/01). O candidato deverá abordar em sua dissertação os seguintes tópicos: 1. definição do plano diretor enquanto instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana no âmbito do meio ambiente artificial e do plano constitucional; 1.1 conteúdo mínimo que deve conter, decorrente do Estatuto da Cidade. 2. função social da propriedade urbana; 3. pressupostos constitucionais do Plano Diretor.

Assentada a importância do tema, vale frisar os principais aspectos constitucionais, legais e jurisprudenciais. Vejamos:

  • Conforme dicção do art. 4, III, do Estatuto da Cidade, o planejamento é um instrumento necessário para a política urbana, que será exercido, além de outros, pelo plano diretor, componente do processo de planejamento municipal. É uma nítida decorrência da competência constitucional estabelecida aos Municípios para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII).
  • O plano diretor, implementado por meio de lei municipal ordinária, salvo exigência específica da lei orgânica municipal, irá orientar ações urbanísticas municipais, tendo em vista que aos Municípios foi atribuída à competência para condução da política urbana pela Constituição Federal. É, portanto, o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, conforme o art. 182, §1o, da CF e art. 40 da Lei 10.257/01.
  • Com efeito, a função social da propriedade urbana somente é atendida, conforme a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade, quando observa as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

Assim, o plano diretor possui a incumbência de estabelecer as diretrizes para cumprimento da função social e, além disso, de possibilitar ao poder público municipal o exercício da política urbana por meio dos instrumentos previstos constitucionalmente, diz-se, portanto, que é ato-condição para utilização dos instrumentos de urbanização, a exemplo da desapropriação urbanística (art. 182, § 4º, III, da CF).

Na disciplina constitucional, a CF determina que o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, seja obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já julgou inconstitucional dispositivo da Constituição do Estado do Amapá que exigia o plano diretor para municípios com mais de cinco mil habitantes, pois:

“(…) essa norma constitucional estadual estendeu, aos Municípios com número de habitantes superior a cinco mil, a imposição que a CF só fez àqueles com mais de vinte mil (art. 182, § 1º ). Desse modo, violou o princípio da autonomia dos Municípios com mais de cinco mil e até vinte mil habitantes, em face do que dispõem os arts. 25, 29, 30, I e VIII, da CF, e o art. 11 do ADCT” (ADI 826, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 17-9-1998, Plenário, DJ de 12-3-1999.)

Ressalto que essa questão foi objeto do concurso da Procuradoria Geral do Município de Recife, organizado pela FCC, em 2007.

Pelo caráter vinculante das normas de ordem pública constantes no Plano Diretor, o Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar em ação cível originária para declarar a inconstitucionalidade de Lei Distrital que permitia “(…) a criação de projetos urbanísticos “de forma isolada e desvinculada” do plano diretor (…)”  (AC 2.383-MC-QO, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 27-3-2012, Segunda Turma, DJE de 28-6-2012.).

Conforme ensinamento de José Afonso da Silva, “(…) o direito urbanístico ordena o espaço urbano e as áreas rurais que nele interferem, através de imposições de ordem pública, expressas em normas de uso e ocupação do solo urbano ou urbanizável, ou de proteção ambiental, ou enuncia regras estruturais e funcionais da edificação urbana coletivamente considerada”, completando que “(…)  Sob o ponto de vista dogmático, as normas urbanísticas, por serem de direito público, são compulsórias, cogentes”.

No que tange ao Estatuto da Cidade, há várias determinações específicas em torno do Plano Diretor, quais sejam: 1. Caráter vinculante em relação às leis orçamentárias, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas; 2. Obrigatoriedade de englobamento do território do Município como um todo, inclusive as rurais existentes em seu perímetro, visando garantir uma unidade à edilidade; 3. Necessidade de revisão, pelo menos, a cada dez anos.

Há necessidade também de observância de determinadas exigências para elaboração do plano diretor municipal, como promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, publicidade quanto aos documentos e informações produzidos e  acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. É uma forma de democratizar a elaboração do Plano Diretor.

Quanto às hipóteses de obrigatoriedade do Plano Diretor, ampliando àquela prevista na Constituição Federal, o Estatuto da Cidade exige para Municípios: I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; VI – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

Contudo, há divergência doutrinária acerca da constitucionalidade da extensão do rol para além das hipóteses previstas na Constituição Federal. Fernanda Lousada resume a divergência nos seguintes termos: “(…) Há quem defenda que a Carta Maior, ao prever a obrigatoriedade para as cidades com mais de vinte mil habitantes, estabeleceu o limite mínimo.

Pode portanto a União, no exercício de sua competência para legislar normas gerais (art. 24, § 12, CRFB), ampliar as hipóteses em que a elaboração do plano é obrigatória. Outros, no entanto, identificam vício de inconstitucionalidade na norma, já que lei não poderia estabelecer obrigações onde a Constituição não o fez.”

No que diz respeito ao conteúdo do plano diretor, o Estatuto da Cidade, em seu art. 42, estabelece o conteúdo mínimo a ser previsto, como: I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei; II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III – sistema de acompanhamento e controle.

É válido frisar ainda que é possível a responsabilização dos Prefeitos por sanção de improbidade administrativa, na forma da Lei 8.429/92, no caso da não implementação do Plano Diretor quando obrigado, na forma do art. 52, VII c/c art. 50).

Por fim, questão objeto recente de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal foi a definição da possibilidade de legislação sobre ordenamento do espaço urbano em leis esparsas, ou seja, fora do Plano Diretor. No caso concreto, a Lei Complementar Distrital 710/2005 tratava de forma peculiar a ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados (condomínios horizontais), com disposições acerca da disciplina e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados de forma diferenciada.

Na oportunidade, julgou-se o Recurso Extraordinário n. 607940 / DF (Repercussão Geral), de Relatoria do Ministro Teori Zavascki e julgado em 29/10/2015, com a definição da seguinte tese: “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”. Assim, para o STF, “(…) nem toda a competência normativa municipal (ou distrital) sobre ocupação dos espaços urbanos se esgota na aprovação de Plano Diretor”.

No seu voto, o Ministro Teori Zavascki frisou: “(…) o coeficiente de generalidade que a Constituição exige para o plano diretor não determina que ele apresente uma regulamentação detalhada a respeito de cada umas das formas admissíveis de aproveitamento do solo, mas apenas que ele indique onde poderão ser aplicadas essas diferentes modalidades de urbanização no plano global da cidade”.

Nesse sentido, é possível afirmar que o capítulo de direito urbanístico que trata do plano diretor é cada vez mais recorrente em provas de Procuradorias Municipais, especialmente em razão da sua importância para o desenvolvimento das cidades, além da crescente regulação legislativa e quantidade de precedentes dos tribunais superiores, sendo imprescindível o estudo do tema.


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