Efeitos financeiros do Mandado de Segurança contra ato de redução de vantagem de servidor público

Questão sempre intrigante na jurisprudência e doutrina foi a discussão acerca dos efeitos financeiros do mandado de segurança contra ato de redução de vantagem de servidor público. Didaticamente, podemos destacar dois períodos distintos para analisar como o tema vem sendo tratado. São eles: a) parcelas que se venceram antes do ajuizamento da ação; e b) parcelas vencidas no decorrer do mandado de segurança, entre o ajuizamento da ação e implementação da ordem concessiva.

Em relação ao item “a”, conforme redação das Súmulas n. 269 e 271, ambas do STF, respectivamente, “O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança” e “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”.

No mesmo sentido, estabelece o art. 14, §4º, da Lei 12.016/09, que incorporou o entendimento jurisprudencial sumulado: “O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial”.

A doutrina de Leonardo Carneiro da Cunha, no livro “A Fazenda Pública em Juízo”, ensina que “(…) concedida a segurança para impor o pagamento de diferenças estipendiárias, seu cumprimento será feito a partir do trânsito em julgado. Significa que, a partir do trânsito em julgado. deve ser a vantagem incluída em folha, consistindo em verdadeira obrigação de fazer, caracterizando uma tutela mandamental. Quanto ao período que antecede o ajuizamento do writ, não estará compreendido pela sentença, devendo o impetrante cobrá-lo pelo procedimento comum.” (2016, p. 578).

Assim, na dicção das súmulas do STF e doutrina especializada, era praticamente pacificado que o mandado de segurança não tinha o condão de impor o pagamento das parcelas que tenham vencido antes do ajuizamento da ação, sendo cabível ao interessado ingressar com uma ação pelo procedimento comum (art. 318 e seguintes do CPC/15).

Contudo, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, nos Embargos de Divergência no REsp n. 1.164.514 – AM, publicado em 25/02/2016, de Relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, noticiado no Informativo n. 578, decidiu que a exigência do ajuizamento de nova ação “(…) não apresenta nenhuma utilidade prática e atenta contra os princípios da justiça, da efetividade processual, da celeridade e da razoável duração do processo, além de estimular demandas desnecessárias e que movimentam a máquina judiciária, consumindo tempo e recursos públicos, de forma completamente inútil, inclusive honorários sucumbenciais, em ação que já se sabe destinada à procedência”.

Observa-se ainda que “(…) Esta Corte Superior, em julgado emblemático proferido pelo douto Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, firmou a orientação de que, nas hipóteses em que o Servidor Público deixa de auferir seus vencimentos, ou parte deles, em face de ato ilegal ou abusivo do Poder Público, os efeitos financeiros da concessão de ordem mandamental devem retroagir à data do ato impugnado, violador do direito líquido e certo do impetrante, isso porque os efeitos patrimoniais do decisum são mera consequência da anulação do ato impugnado que reduziu a pensão da Impetrante (…).”

Corroborando com o entendimento supracitado da Corte Especial do STJ, Daniel Assumpção, no seu livro “Ações Constitucionais”, leciona que “(…) Simplesmente lamentável que o legislador tenha confirmado no art. 14, § 4º, da Lei 12.016/2009 entendimento ultrapassado e sem qualquer razoabilidade. (…) como já vislumbrou a melhor doutrina, a ausência de condenação expressa em favor do impetrante com relação às prestações pretéritas pode não ser o suficiente para evitar a execução desses valores, desde que se admita que o art. 475-N, I, do CPC permite a execução de sentença meramente declaratória de existência de obrigação inadimplida.” (2013) (o art. 475-N, I, do CPC/73 possui como correspondente o art. 515, I, do CPC/15).

Vale frisar que o entendimento da Corte Especial do STJ e de Daniel Assumpção não são majoritários. Até a que o referido tema seja reiterado e adotado por outros tribunais, é necessário ficar atento quanto à indicação expressa acerca de qual tribunal se exige no questionamento em provas objetivas (se do STF ou STJ). Em provas discursivas, abordar o entendimento minoritário de forma a demonstrar conhecimento acerca dos informativos, mas tratar a corrente materializada no artigo da Lei do Mandado de Segurança e nas Súmulas do STF como sendo a prevalente.

Em relação ao período “b”, que trata das parcelas vencidas no decorrer do mandado de segurança, entre o ajuizamento da ação e a implementação da ordem concessiva, será abarcado pela sentença concessiva do mandado de segurança, mas a divergência que resistia na jurisprudência era se a execução se daria por folha suplementar ou precatórios.

É possível dizer que hoje, tanto o STF como o STJ possuem entendimentos alinhados no sentido de que a execução se dará por meio de precatórios. Vejamos:

“O pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.” (RE 889173 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 07/08/2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-160 DIVULG 14-08-2015 PUBLIC 17-08-2015 )

“No mandado de segurança impetrado por servidor público contra a Fazenda Pública, as parcelas devidas entre a data de impetração e a de implementação da concessão da segurança devem ser pagas por meio de precatórios, e não via folha suplementar. Destaca-se, inicialmente, que a jurisprudência das Turmas da Primeira Seção do STJ se firmou no sentido de que, no mandado de segurança impetrado por servidor público contra a Fazenda Pública, não se aplica o rito dos precatórios (arts. 100 da CF e 730 do CPC) às verbas devidas entre a data de impetração e a de implementação da concessão da segurança, devendo esses valores serem pagos mediante inclusão em folha suplementar, diante da natureza mandamental da decisão concessiva (AgRg no AREsp 360.999-GO, Primeira Turma, DJe 9/6/2015; AgRg no REsp 1.247.993-AM, Segunda Turma, DJe 24/4/2015).

(…) O STF, no entanto, ao apreciar o RE 889.173-MS (DJe 17/8/2015), reconheceu a repercussão geral da matéria e julgou-a de maneira diversa da firmada pelo STJ, tendo o Min. Rel. Luiz Fux, na ocasião, exarado que: “os pagamentos devidos pela Fazenda Pública estão adstritos ao sistema de precatórios, nos termos do que dispõe o artigo 100 da Constituição Federal, o que abrange, inclusive, as verbas de caráter alimentar, não sendo suficiente a afastar essa sistemática o simples fato de o débito ser proveniente de sentença concessiva de mandado de segurança”. Portanto, imperiosa a aplicação do entendimento firmado pelo STF à hipótese.”

(REsp 1.522.973-MG, Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3ª Região), julgado em 4/2/2016, DJe 12/2/2016.)

Assim, é possível concluir que, em relação às parcelas que se venceram antes do ajuizamento da ação, prevalece o entendimento de que deve ser cobrado pelas vias ordinárias (apesar da jurisprudência em sentido contrário da Corte Especial do STJ), e no que tange às parcelas vencidas no decorrer do mandado de segurança, entre o ajuizamento da ação e implementação da ordem concessiva, a execução deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.

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